Robert D. Kaplan: o perigo de governar com 30% da informação

Governar com 30% da informação

Numa conversa realizada em Lisboa, Robert D. Kaplan descreveu o momento em que um dirigente tem de agir antes de conhecer suficientemente os factos. A decisão pode ser razoável e deixar, ainda assim, um dano que nenhuma explicação posterior apaga.

Aos catorze minutos da conversa na FLAD, Miguel Monjardino perguntou a Robert D. Kaplan por que razão a dimensão trágica da política tinha perdido espaço nas universidades, nos governos e no comentário público.

Uma figura observa um mapa-mundo fragmentado, representação visual do risco de tomar decisões estratégicas com apenas 30% da informação disponível.

Kaplan falou dos gregos. Usavam a palavra tragédia para situações diferentes daquilo a que hoje chamamos uma desgraça. Um acidente terrível, uma derrota militar ou a vitória do mal sobre o bem podiam trazer sofrimento; o conflito trágico começava quando duas escolhas defensáveis se excluíam.

Um dirigente recebe várias opções. Cada uma protege alguma coisa que merece ser protegida. A escolha de uma delas condena outra parte do problema a ficar sem resposta. Kaplan acrescentou uma dificuldade: a decisão chega quando ainda falta a maior parte da informação.

Usou uma percentagem. Quem governa, disse, pode ter de decidir com apenas «30% das provas». Aos 40%, a oportunidade de alterar o resultado talvez já tenha desaparecido.

A conta é impossível de fazer. Nenhum chefe de governo sabe que reuniu exatamente 30% do conhecimento necessário para mobilizar tropas, aceitar um acordo ou responder a uma crise. A imagem tem até qualquer coisa de demasiado arrumado para descrever decisões tomadas com base em relatórios contraditórios, previsões frágeis e informação produzida por instituições que também defendem interesses próprios.

Ainda assim, a percentagem fixa uma diferença que tende a desaparecer depois dos acontecimentos. O decisor age com uma parte dos factos. O historiador, o jornalista e o cidadão avaliam-no quando muitos dos restantes já chegaram.

Os documentos tornam-se públicos. Conhecem-se conversas reservadas, avisos ignorados, estimativas certas e previsões que falharam. A sequência dos acontecimentos adquire uma ordem que raramente tinha no momento. Certas alternativas parecem evidentes porque sabemos onde conduziu a opção escolhida. Também os riscos que acabaram por não se concretizar desaparecem da memória.

Quem estava no governo recebeu outra matéria. Havia informação incompleta, fontes com diferentes graus de credibilidade e avaliações incompatíveis sobre as consequências de agir. Por vezes, existia ainda o problema adicional de não saber se a informação estava incompleta por natureza ou porque alguém a filtrara antes de chegar ao topo.

A incerteza pode ser usada como desculpa. Governantes ocultaram factos, ignoraram pareceres inconvenientes e apresentaram como inevitáveis decisões já tomadas por outras razões. Kaplan tratava de uma situação mais difícil de julgar: a informação disponível foi considerada, as alternativas foram discutidas e continuava a faltar uma resposta segura.

Esperar não suspende o problema. Durante a espera, uma guerra prossegue, um adversário consolida uma posição ou uma oportunidade de negociação perde valor. O tempo acrescenta informação e também altera aquilo sobre que se decide. Em certas circunstâncias, o dado que permitiria escolher com maior segurança chega depois de a escolha ainda poder produzir efeito.

Kaplan colocava aí a dimensão trágica. Uma decisão pode ser a mais defensável entre as disponíveis e continuar a impor sofrimento. O resultado favorável também não devolve aquilo que foi sacrificado para o alcançar.

A política pública costuma esconder esta parte. Cada lado apresenta o valor que protege como se ele ocupasse sozinho o campo moral. Segurança, liberdade, paz, soberania, estabilidade: a escolha da palavra já distribui os papéis. Quem discorda passa a parecer indiferente ao valor anunciado.

Na mesa de decisão, os valores aparecem misturados com custos. Proteger um aliado pode prolongar uma guerra. Recusar apoio pode acelerar uma derrota e entregar uma população ao vencedor. Uma intervenção evita um dano previsível e abre riscos que ainda não podem ser medidos. A contenção preserva vidas no imediato e pode tornar mais cara a resposta seguinte.

A enumeração nunca fica completa. Também não oferece uma posição confortável de neutralidade. O dirigente terá de atribuir peso a perdas diferentes, suportadas por pessoas diferentes e em momentos diferentes.

Kaplan não retirava dessa dificuldade uma equivalência moral entre todas as partes. Uma invasão continua a ser uma invasão. Quem se defende ocupa uma posição distinta de quem inicia a agressão. A tragédia surge nas decisões tomadas dentro dessa diferença: quanto arriscar, durante quanto tempo, com que limites e a que custo para quem não participa diretamente na escolha.

A dúvida permanece mesmo quando a distinção entre agressor e vítima é clara. Saber quem começou uma guerra não determina automaticamente todas as decisões necessárias para lhe responder.

Chamberlain ainda não conhecia o fim

Monjardino perguntou-lhe como se prepara alguém para decidir sob pressão. Kaplan respondeu com o medo.

Recomendou que fosse respeitado e mantido sob controlo. A ausência de medo favorece a temeridade; um dirigente convencido de que domina a situação pode ter apenas deixado de reconhecer aquilo que ignora. O medo em excesso estreita a decisão até restar um único objetivo: evitar a ameaça que parece mais próxima.

Kaplan escolheu Neville Chamberlain como exemplo. Em 1938, o primeiro-ministro britânico aceitara, em Munique, um acordo que permitiu a Hitler anexar os Sudetas. O nome de Chamberlain ficou depois associado ao apaziguamento e à ilusão de que uma concessão conseguiria conter um agressor.

A leitura posterior parte do conhecimento da guerra que começou em 1939 e dos crimes cometidos pelo regime nazi. Chamberlain decidia antes de essa sequência estar completa.

Tinham passado vinte anos desde o fim da Primeira Guerra Mundial. O conflito matara milhões de pessoas e permanecia na experiência direta de dirigentes, famílias e comunidades europeias. Outra guerra não era uma abstração estratégica. Era o regresso possível a algo que ainda não fora absorvido.

Kaplan considerou errada a decisão de Chamberlain. Procurou, porém, perceber a composição do erro. O primeiro-ministro britânico possuía razões reconhecíveis para temer um novo conflito continental. Atribuiu-lhes um peso que acabou por deformar a avaliação do perigo representado por Hitler.

A diferença importa. Uma decisão desastrosa não exige sempre estupidez, cobardia ou má-fé. Pode nascer de uma leitura razoável de um risco real, levada longe demais.

Munique tornou-se depois uma memória disponível para outros governantes. Passou a servir de aviso contra concessões e atrasos. A analogia ganhou tanta força que começou a produzir os seus próprios enganos. Adversários diferentes foram comparados com Hitler; tentativas de negociação passaram a ser descritas como capitulação antes de se saber o que poderiam obter.

Chamberlain temia a repetição de 1914. Os seus sucessores passaram a temer a repetição de 1938. A história entrou nas decisões seguintes como conhecimento e como pressão. Nenhum dirigente consegue saber antecipadamente qual dessas duas funções dominará.

Kaplan não apresentou um método para calcular a quantidade certa de medo. Falou de uma disposição: sentir o perigo com clareza suficiente para evitar a imprudência e conservar espaço mental para avaliar outros riscos. A fórmula permanece imprecisa porque a fronteira entre prudência e paralisia só se torna nítida depois do resultado.

Talvez esta seja uma das fragilidades da resposta. A experiência histórica ensina que o medo pode conduzir ao erro; oferece menos ajuda no momento de saber se aquele medo específico está a proteger o dirigente de uma aventura ou a impedi-lo de agir a tempo.

Uma paz construída por homens frios

Quando lhe pediram recomendações de leitura, Kaplan mencionou A World Restored, o primeiro livro de Henry Kissinger. Escrito antes da carreira política que o tornaria uma das figuras mais discutidas da política externa americana, o estudo tratava da ordem europeia posterior às guerras napoleónicas.

Kissinger concentrou-se em Metternich e Castlereagh. Kaplan descreveu-os como homens frios, pouco inclinados a imaginar que a paz nasceria de uma transformação moral das potências europeias. Trabalharam com rivalidades que não podiam eliminar e procuraram impedir que voltassem a destruir o continente.

O sistema resultante assentou no equilíbrio e na contenção. Durou durante décadas, com guerras e crises que não chegaram a reproduzir a escala das campanhas napoleónicas. Esse êxito alterou a perceção europeia da própria estabilidade.

Com o tempo, a paz pareceu menos dependente das instituições, dos compromissos e dos cálculos que a sustentavam. Uma geração habituada ao equilíbrio começou a tratá-lo como parte da ordem natural. Kaplan sugeriu que a Europa entrou na Primeira Guerra Mundial depois de perder parte da consciência da fragilidade daquilo que herdara.

A tese merece alguma cautela. O século XIX europeu esteve longe de ser pacífico para todos, e o equilíbrio entre grandes potências conviveu com repressão, impérios e guerras fora do centro europeu. Ainda assim, a pergunta de Kaplan conserva utilidade: o que acontece a uma ordem quando os seus beneficiários deixam de reconhecer o trabalho necessário para a manter?

A segunda recomendação foram os Federalist Papers, os textos escritos por James Madison, Alexander Hamilton e John Jay em defesa da Constituição dos Estados Unidos.

Kaplan chamou pessimistas aos seus autores. Esperavam ambição, facções e abuso de poder. A arquitetura constitucional nasceu dessa expectativa. Os cargos seriam ocupados por pessoas sujeitas a interesses próprios; as maiorias poderiam exceder os seus limites; uma instituição tentaria aumentar o poder à custa das outras.

A confiança na república dependia de mecanismos concebidos para suportar essas falhas. O sistema teria de funcionar também sob dirigentes medíocres e durante períodos de conflito intenso.

Há uma ligação direta entre este pessimismo institucional e os «30% das provas». Um dirigente obrigado a decidir com informação incompleta pode errar mesmo quando age com seriedade. A divisão de poderes, a contestação política e a possibilidade de rever decisões limitam a extensão desse erro.

Esses mecanismos também falham. Podem atrasar respostas necessárias, transformar a fiscalização em bloqueio e distribuir a responsabilidade até ninguém responder pelo resultado. Kaplan não explorou longamente esse lado da questão, embora ele complique a defesa institucional. A mesma resistência que impede uma decisão precipitada pode impedir uma decisão urgente.

Uma ordem política precisa de conter o poder sem o tornar incapaz de agir. O equilíbrio varia consoante a crise, e as regras são aplicadas por pessoas que também interpretam os seus próprios interesses. O pessimismo dos fundadores oferece precauções; não oferece garantias.

Putin sobre o mapa

A conversa chegou à geografia através de The Revenge of Geography. Kaplan escrevera o livro porque considerava incompleta uma visão da política internacional concentrada quase inteiramente na vontade humana.

Durante algum tempo, afirmou Kaplan, ganhou força a ideia de que a energia política, a superioridade moral e as escolhas corretas permitiriam ultrapassar os condicionamentos do território. O mapa parecia uma herança antiga que a tecnologia, a globalização e a capacidade de intervenção tinham tornado menos importante.

Kaplan recuperou rios, montanhas, acessos ao mar, recursos, fronteiras e vizinhos. Cada um desses elementos altera os custos suportados por um Estado. Um país rodeado por planícies abertas organiza a defesa de maneira diferente de um território protegido por barreiras naturais. Uma potência marítima possui opções que faltam a um Estado sem litoral.

Chamou a esses fatores o cenário. Sobre ele entram atores humanos com ambições, receios e ideias próprias. A metáfora de Shakespeare permitia-lhe conservar a geografia sem transformar o mapa num autor.

A Rússia e a Ucrânia partilham uma fronteira extensa, sem uma grande barreira natural. As duas sociedades têm histórias interligadas e proximidades linguísticas e culturais, apesar de possuírem identidades políticas distintas. A geografia ajuda a compreender a importância atribuída à Ucrânia por sucessivos dirigentes russos.

A invasão de fevereiro de 2022 precisou de uma decisão.

Kaplan falou de Vladimir Putin como uma personagem colocada sobre aquele cenário. Durante a pandemia, o presidente russo viveu um período de maior isolamento, encontrou menos pessoas e recebeu informação através de um círculo mais estreito. Decidiu avançar convencido de que a Ucrânia seria conquistada rapidamente.

Segundo Kaplan, parte da elite russa tinha razões fortes para evitar uma guerra com o Ocidente. Possuía investimentos, propriedades e ligações pessoais em países europeus. Esses interesses não impediram Putin de impor a sua avaliação.

A geografia tornou a Ucrânia central para a perceção estratégica russa. Ficaram por decidir a natureza da ameaça, a urgência da resposta e a legitimidade dos meios usados. Putin respondeu a essas perguntas e errou também na previsão da resistência ucraniana e da duração da campanha.

A referência aos «30%» torna-se mais incómoda neste ponto. Todos os dirigentes decidem com informação incompleta, incluindo quem inicia uma guerra de agressão. Reconhecer essa condição não reduz a responsabilidade. Mostra que a incerteza, por si só, nada diz sobre a qualidade moral ou estratégica de uma decisão.

Putin podia desconhecer parte do que aconteceria e continuar responsável por ter escolhido a invasão. Chamberlain podia agir sob o trauma de uma guerra anterior e continuar responsável pelo acordo que assinou. A falta de conhecimento explica uma parte do processo; a decisão conserva autor, contexto e finalidade.

Kaplan procura evitar o fatalismo geográfico. O mapa condiciona a ação e não determina a ordem dada por um governante numa data concreta. Entre o território e a política existem interpretações. Algumas tornam-se doutrina, outras servem interesses do regime e outras resultam de leituras sinceras que podem estar erradas.

Essa zona intermédia é precisamente onde a análise se torna difícil. Atribuir tudo à personalidade de Putin ignora fatores que sobreviverão ao seu governo. Atribuir tudo à geografia transforma uma escolha política numa consequência inevitável do território.

Nenhuma das explicações chega sozinha.

Quando chegam os restantes factos

A percentagem usada por Kaplan pode seduzir dirigentes inclinados para a ação. Quem se vê como alguém capaz de decidir com pouca informação também pode estar apenas a desprezar obstáculos, pareceres contrários e sinais de que a sua hipótese é fraca.

A urgência favorece esse tipo de autoimagem. O chefe político apresenta-se como a única pessoa disposta a assumir a responsabilidade enquanto os restantes hesitam. A decisão rápida adquire valor próprio, independentemente da qualidade do processo que a produziu.

Kaplan não defendeu decisões sem processo. A sua própria resposta apontava para a preparação histórica, a leitura, o conhecimento geográfico e a capacidade de gerir o medo. Tudo isso exige tempo, instituições e pessoas autorizadas a discordar.

Os 70% em falta não podem ser preenchidos pela convicção. Continuam em falta.

Num sistema democrático, a decisão tomada sob incerteza deveria deixar vestígios suficientes para ser examinada: os fundamentos usados, as alternativas consideradas, os riscos aceites e a informação descartada. Certas matérias permanecerão reservadas durante algum tempo, sobretudo em questões militares e de segurança. A reserva não elimina a necessidade de fiscalização.

Também deve existir espaço para a correção. Uma decisão construída como prova definitiva da força do governante torna o recuo politicamente mais caro, mesmo quando os novos factos o recomendam. A retórica usada para obter apoio pode acabar por aprisionar quem a escolheu.

As instituições enfrentam, assim, duas pressões contrárias. Precisam de permitir a ação antes de toda a informação estar disponível e impedir que a urgência transforme uma hipótese individual numa política irreversível. A solução muda de caso para caso e pode falhar dos dois lados.

Kaplan deixou essa parte em aberto. A história ajuda a reconhecer padrões, o mapa impede certas fantasias e o medo bem gerido contém a imprudência. Nenhum desses recursos informa um dirigente de que atingiu o ponto exato em que deve agir.

Resta a qualidade do processo e a disposição para rever a decisão quando chegam novos factos. Nessa altura, porém, a política já distribuiu custos. Há compromissos assumidos, pessoas afetadas e alternativas que deixaram de existir. Os restantes 70% entram numa situação diferente daquela sobre a qual a primeira decisão foi tomada.

Nota editorial: Este ensaio parte da conversa pública entre Robert D. Kaplan e Miguel Monjardino, realizada na Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento, em Lisboa, a 15 de junho de 2023, no âmbito do ciclo Democracy: The Way Ahead. As citações foram traduzidas do inglês pelo Atlantic Lisbon a partir da gravação integral disponibilizada pela FLAD. O texto constitui uma interpretação ensaística autónoma das ideias discutidas nessa sessão.