Terrenos rústicos: conhecer a terra não basta contra o fogo
Atualizado: há 7 horas
Uma parcela de terreno abandonada pode parecer um problema exclusivamente privado. A vegetação cresce, os caminhos deixam de ser utilizados e os limites da propriedade tornam-se difíceis de identificar. Quando chega o verão, o que acontece nesse terreno pode afetar habitações, explorações agrícolas, infraestruturas e povoações inteiras.
Portugal enfrenta há décadas dificuldades na identificação e gestão da propriedade rústica. Existem parcelas cujos proprietários são desconhecidos, heranças que permanecem indivisas e terrenos rústicos que deixaram de ter utilização económica regular. A fragmentação, particularmente acentuada em algumas regiões, dificulta a organização de intervenções à escala da paisagem.
A transferência de competências e património para os municípios surge frequentemente como uma forma de aproximar a gestão do território das comunidades. As autarquias conhecem as necessidades locais, dispõem de instrumentos de planeamento e podem articular intervenções com proprietários e entidades públicas.
A proximidade administrativa não resolve automaticamente os problemas. Identificar quem é responsável por um terreno, conhecer os seus limites e assegurar a sua gestão são tarefas diferentes. Transferir património sem garantir meios para o administrar pode apenas deslocar a responsabilidade de uma entidade pública para outra.
A propriedade rústica apresenta características muito diferentes consoante as regiões. No Sul, existem explorações de grande dimensão, embora subsistam pequenas propriedades.
No Norte e em parte do Centro, a fragmentação é frequentemente mais acentuada. Uma área florestal pode encontrar-se dividida entre dezenas de proprietários, cada um com parcelas de dimensão reduzida e interesses distintos.
A prevenção dos incêndios rurais exige intervenções que ultrapassam frequentemente os limites de uma propriedade. A continuidade da vegetação, a existência de caminhos, a disposição das espécies e a proximidade de povoações influenciam a propagação do fogo. Uma parcela gerida adequadamente pode estar rodeada por terrenos sem intervenção. Uma área limpa pode voltar a acumular vegetação se não existir manutenção.
Terrenos rústicos: matriz, registo e propriedade
No relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2026, o Governo anuncia a transferência para os municípios dos imóveis rústicos integrados no domínio privado do Estado e inscritos em seu nome na matriz predial, sem contrapartida financeira. Apresenta três objetivos: promover a reutilização dos terrenos, reduzir o risco de incêndio e melhorar a gestão de proximidade. Segundo o relatório, o Estado é proprietário de cerca de 43 mil imóveis rústicos. Existem ainda mais de 65 mil prédios inscritos matricialmente a favor do Estado por não terem dono conhecido.
Estes dois conjuntos não devem ser confundidos. A inscrição matricial de um prédio a favor do Estado por desconhecimento do proprietário não equivale necessariamente à demonstração de que o Estado é o seu legítimo proprietário. A matriz predial tem uma finalidade essencialmente fiscal. O registo predial destina-se a publicitar a situação jurídica dos imóveis.
A identificação cadastral permite localizar e caracterizar as parcelas. São instrumentos relacionados, mas com funções diferentes. Um prédio cujo proprietário é desconhecido não pode ser tratado automaticamente como património público livre de direitos privados. A transferência anunciada exige uma delimitação jurídica rigorosa dos terrenos rústicos abrangidos.
O Balcão Único do Prédio, conhecido como BUPi, foi criado para facilitar a identificação e georreferenciação de prédios rústicos e mistos. O sistema permite associar informação sobre a localização e os limites dos terrenos aos respetivos titulares, contribuindo para melhorar o conhecimento da estrutura fundiária.
O Decreto-Lei n.º 87/2026, de 15 de abril, introduziu alterações ao regime de informação cadastral simplificada. Entre outras medidas, reforçou a representação gráfica georreferenciada em determinados atos de transmissão de propriedade e estabeleceu procedimentos destinados a melhorar a articulação entre a informação cadastral e o registo predial. Sem informação fiável sobre os limites das parcelas e os seus titulares, torna-se mais difícil organizar intervenções de gestão florestal, contactar proprietários ou identificar responsabilidades.
Conhecer os limites de uma propriedade não garante que o terreno seja utilizado ou mantido. É necessário que a informação recolhida permita orientar decisões concretas de gestão.
Em 28 de julho de 2026, o Ministério das Finanças anunciou que a ESTAMO tinha concluído a identificação de 60 mil imóveis públicos, antecipando a meta inicialmente prevista para o final do ano.
O Governo indicou ainda que cerca de 67% do património do Estado era constituído por imóveis rústicos e anunciou a intenção de proceder ao seu registo no BUPi. Inventariar um imóvel não significa ter concluído a verificação dos seus limites, da sua situação registal e de todas as condições necessárias à sua transferência.
O próprio Governo prevê para 2027 uma fase de consolidação e validação da informação recolhida. Esta etapa será particularmente importante para os terrenos rústicos. A existência de dados contraditórios entre a matriz, o registo e a representação geográfica pode criar dificuldades na gestão e na transmissão. A transferência para os municípios deverá assentar em informação suficientemente validada para evitar litígios e indefinições posteriores.
Quem suporta a gestão dos terrenos rústicos?
Uma câmara municipal pode conhecer melhor as necessidades de determinada freguesia, identificar terrenos estratégicos para a prevenção de incêndios e articular intervenções com proprietários vizinhos. Também pode integrar os imóveis recebidos em projetos de valorização ambiental, recuperação agrícola ou utilização comunitária, quando legalmente admissíveis. Mas uma parcela pode exigir um levantamento topográfico, regularização documental, abertura de acessos ou uma intervenção sobre a vegetação acumulada. Se estiver integrada numa área extensa e fragmentada, a sua gestão isolada pode ter uma utilidade reduzida.
Os municípios apresentam capacidades financeiras e técnicas muito diferentes. Uma autarquia com receitas elevadas e serviços especializados não enfrenta as mesmas limitações de um município pouco povoado, com grande extensão territorial e reduzidos recursos próprios.
A transferência gratuita elimina o preço de aquisição. Não elimina os custos futuros. Sem articulação sobre quem suporta as despesas de manutenção, que instrumentos de financiamento estão disponíveis e como serão definidas as prioridades, a descentralização pode transformar-se numa transferência de encargos.
O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais organiza a prevenção e a resposta através de instrumentos nacionais, regionais, sub-regionais e municipais. Os Programas Municipais de Execução destinam-se a concretizar no território as ações previstas nos níveis superiores de planeamento.
Segundo a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, estes programas são elaborados pelos municípios em articulação com as comissões municipais competentes e identificam intervenções destinadas a executar as prioridades estabelecidas.
Quando um município passa a ser proprietário de uma parcela estratégica, pode dispor de maior capacidade para organizar a sua utilização, dentro das regras aplicáveis. O efeito depende da localização e das características dos terrenos rústicos. Uma pequena parcela isolada pode ter reduzida relevância para a prevenção. Um conjunto de terrenos contíguos pode permitir uma intervenção mais eficaz. É importante evitar a ideia de que a prevenção consiste apenas em eliminar vegetação.
A gestão do combustível pode envolver diferentes técnicas, incluindo pastoreio, silvicultura, criação de descontinuidades e manutenção de áreas agrícolas. A escolha depende das condições ecológicas e dos objetivos.
O abandono aparente de um terreno não permite concluir que o proprietário seja desconhecido ou tenha perdido os seus direitos.
A parcela pode estar sem utilização regular e continuar a pertencer a uma pessoa identificada. Pode integrar uma herança indivisa ou estar sujeita a direitos de vários titulares. Também podem existir divergências entre a área constante da matriz e os limites efetivos do prédio.
A proteção constitucional do direito de propriedade impede que a ausência de utilização seja tratada, por si só, como fundamento suficiente para uma apropriação administrativa automática. O Estado dispõe de instrumentos legais de intervenção, mas deve respeitar os requisitos previstos para cada um. A transferência de imóveis públicos para os municípios não pode ser confundida com uma transferência generalizada de terrenos privados abandonados.
Terrenos rústicos: emparcelar, manter e avaliar
A fragmentação dificulta a gestão de algumas áreas rurais. O emparcelamento procura reunir ou reorganizar parcelas, criando unidades fundiárias mais adequadas à utilização agrícola ou florestal.
O Orçamento do Estado para 2026 prevê incentivos fiscais e isenções de emolumentos para determinadas operações de emparcelamento de prédios rústicos contíguos ou confinantes. O artigo 98.º da Lei n.º 73-A/2025 estabelece condições específicas para beneficiar destas medidas, incluindo a demonstração da titularidade dos terrenos e da sua contiguidade.
A redução dos custos administrativos pode facilitar operações que, de outro modo, seriam economicamente pouco atrativas. Aumentar a dimensão de uma parcela não garante que exista uma atividade agrícola ou florestal rentável. Em algumas regiões, a falta de trabalhadores, a distância aos mercados e os custos de manutenção podem continuar a dificultar a utilização produtiva dos terrenos rústicos.
O emparcelamento é um instrumento. Não substitui uma política de desenvolvimento rural.
Alguns terrenos poderão ser adequados a projetos agrícolas ou florestais. Outros terão maior interesse para a conservação da natureza, a proteção de linhas de água ou a criação de áreas de gestão de combustível. Existem ainda parcelas que podem apoiar iniciativas comunitárias ou projetos de valorização paisagística. A alienação não é necessariamente a melhor solução em todos os casos.
A manutenção da propriedade pública pode permitir intervenções de interesse coletivo que seriam mais difíceis de assegurar através de múltiplos proprietários privados. Por outro lado, conservar terrenos sem utilização definida pode prolongar situações de abandono.
O número de imóveis transferidos será um indicador administrativo. Não demonstrará, por si só, que a política melhorou a gestão do território. Uma avaliação mais útil deverá identificar quantos terrenos foram efetivamente regularizados, quantos passaram a ter planos de utilização e quantos receberam intervenções de manutenção. Também será importante conhecer a área abrangida, a sua localização e os custos suportados pelos municípios.
Na prevenção dos incêndios, a ausência de fogo numa determinada área não demonstra automaticamente que a intervenção foi eficaz. O comportamento dos incêndios depende de fatores meteorológicos, das características da vegetação, do relevo e das circunstâncias de ignição. É possível avaliar se as medidas previstas foram executadas, se as áreas estratégicas estão a ser mantidas e se existe continuidade entre as intervenções.
A decisão de transferir imóveis rústicos do Estado para os municípios pode contribuir para melhorar a gestão de terrenos subutilizados. A medida enfrenta três desafios. Primeiro, jurídico: garantir que os imóveis transferidos pertencem efetivamente ao Estado e que a sua situação está suficientemente identificada. Segundo, financeiro: assegurar que os municípios dispõem de recursos para gerir o património recebido. Terceiro, territorial: integrar as parcelas em intervenções que façam sentido à escala da paisagem, evitando uma gestão fragmentada.
O levantamento de 60 mil imóveis concluído em 2026 constitui um avanço no conhecimento dos bens do Estado.
Um terreno identificado, registado e transferido pode continuar abandonado. Pode também tornar-se parte de uma intervenção agrícola, ambiental ou de prevenção de incêndios. Portugal precisa de saber a quem pertence a terra. Mas, para reduzir o abandono e o risco de incêndio nos terrenos rústicos, precisa sobretudo de saber quem os vai gerir, com que recursos e para que finalidade.
Fontes documentais
Continue a leitura
Uma leitura histórica sobre a recolha de informação perante uma catástrofe e a passagem do conhecimento à ação pública.
Para alargar a reflexão sobre a utilização produtiva da terra: o investimento, a investigação agrícola e a continuidade do financiamento dos sistemas alimentares.
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